5月23日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制有關(guān)舉措，明確要推動(dòng)建立覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

作為破解跨區(qū)域生態(tài)治理難題的關(guān)鍵制度創(chuàng)新，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制通過(guò)市場(chǎng)化、法治化手段重構(gòu)生態(tài)價(jià)值分配體系，不僅能矯正生態(tài)外部性導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈，更能打破行政壁壘、凝聚治理共識(shí)，形成“保護(hù)者獲利、使用者付費(fèi)”的格局。

優(yōu)化協(xié)商機(jī)制，放大生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化協(xié)同效能

進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，可以從厘清區(qū)域權(quán)責(zé)、統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善協(xié)商程序方面優(yōu)化協(xié)商機(jī)制。

進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的區(qū)域由于權(quán)責(zé)界定模糊且缺乏有效約束，常獨(dú)自背負(fù)高昂保護(hù)成本，卻難以獲得合理補(bǔ)償，而受益區(qū)卻普遍存在“搭便車”心理，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)內(nèi)在動(dòng)力不足。要破解這一矛盾，應(yīng)建立科學(xué)的權(quán)責(zé)劃分與獎(jiǎng)懲體系。通過(guò)制定跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)清單，明確保護(hù)區(qū)與受益區(qū)的權(quán)利義務(wù)邊界；構(gòu)建生態(tài)信用評(píng)價(jià)體系，將補(bǔ)償履約情況納入地方政府績(jī)效考核并與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付掛鉤；實(shí)施分級(jí)懲罰措施，對(duì)嚴(yán)重失信地區(qū)采取區(qū)域限批、市場(chǎng)準(zhǔn)入限制等強(qiáng)有力的約束手段，從而有效解決生態(tài)保護(hù)中責(zé)任與利益分配不均的問(wèn)題，確保各區(qū)域都能積極履行生態(tài)保護(hù)義務(wù)，為生態(tài)價(jià)值的合理轉(zhuǎn)化奠定基礎(chǔ)。

當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，由于缺乏科學(xué)統(tǒng)一的核算方法，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。建立科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系需要由多領(lǐng)域?qū)＜医M成專業(yè)技術(shù)委員會(huì)，制定核算方法和標(biāo)準(zhǔn)。建立涵蓋水質(zhì)改善、碳匯增量、生物多樣性保護(hù)等多維度的生態(tài)價(jià)值核算指標(biāo)體系。同時(shí)設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期根據(jù)物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素更新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在技術(shù)層面為跨區(qū)域協(xié)商提供客觀依據(jù)，降低談判成本；在操作層面提高補(bǔ)償實(shí)施的規(guī)范性和透明度；在效果層面確保補(bǔ)償金額與生態(tài)價(jià)值相匹配，符合“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的市場(chǎng)化補(bǔ)償原則。

規(guī)范的協(xié)商程序能夠確保各方在平等、公正的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，提高協(xié)商效率和成果的可執(zhí)行性?？梢哉匍_(kāi)協(xié)商機(jī)制建設(shè)推進(jìn)會(huì)，搭建各部門、地方之間信息聯(lián)通的框架，采取協(xié)調(diào)督導(dǎo)、調(diào)研座談等多種方式，指導(dǎo)上下游開(kāi)展協(xié)商合作；制定標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)商議事規(guī)則，規(guī)范議題設(shè)置、代表產(chǎn)生、決策程序等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；完善爭(zhēng)議解決機(jī)制，搭建專業(yè)調(diào)解和仲裁平臺(tái)。通過(guò)完善協(xié)商程序，提高協(xié)議達(dá)成率，增強(qiáng)協(xié)議的約束力和可持續(xù)性，構(gòu)建起規(guī)范高效、多元參與的現(xiàn)代化生態(tài)治理體系。

創(chuàng)新市場(chǎng)機(jī)制，激活生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化內(nèi)生動(dòng)力

進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，可以從創(chuàng)新綠色金融工具、健全市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制、構(gòu)建復(fù)合補(bǔ)償模式方面創(chuàng)新市場(chǎng)機(jī)制。

生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目普遍面臨資金短缺、可持續(xù)性不足的困境，傳統(tǒng)財(cái)政補(bǔ)償模式難以滿足長(zhǎng)期投入需求。創(chuàng)新綠色金融支持工具的核心在于構(gòu)建市場(chǎng)化融資機(jī)制。如發(fā)行生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)債券，募集社會(huì)資本支持跨區(qū)域生態(tài)修復(fù)工程；開(kāi)發(fā)“碳匯質(zhì)押貸”“生態(tài)修復(fù)貸”等特色金融產(chǎn)品，對(duì)企業(yè)實(shí)施保護(hù)措施提供差異化信貸支持；建立政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，通過(guò)貼息、擔(dān)保等方式降低金融機(jī)構(gòu)參與門檻。通過(guò)打通多元化融資渠道，形成“財(cái)政引導(dǎo)—市場(chǎng)運(yùn)作—收益反哺”的良性循環(huán)，為生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化提供持續(xù)資金保障。

生態(tài)保護(hù)正外部性難以內(nèi)部化，企業(yè)和社會(huì)力量缺乏參與動(dòng)力，需要健全市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制以保證推動(dòng)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性。對(duì)生態(tài)產(chǎn)品供給方實(shí)施稅收減免、用地指標(biāo)傾斜等政策，建立生態(tài)保護(hù)績(jī)效與土地開(kāi)發(fā)權(quán)限掛鉤機(jī)制。對(duì)需求方實(shí)行階梯式生態(tài)占用付費(fèi)制度，超額使用需支付溢價(jià)成本并納入信用評(píng)價(jià)體系。探索社會(huì)資本參與，通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等政策措施吸引鼓勵(lì)社會(huì)資本投入生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目。還可將生態(tài)履約納入企業(yè)信用評(píng)價(jià)，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)從“政府主導(dǎo)”向“市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)型。

單一財(cái)政補(bǔ)償難以平衡保護(hù)與發(fā)展需求，亟須建立“要素全覆蓋、形式多元化”的補(bǔ)償體系?？砂l(fā)展“財(cái)政補(bǔ)償+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”模式，引導(dǎo)受益區(qū)向保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)移生態(tài)農(nóng)業(yè)、清潔能源等綠色產(chǎn)業(yè)；推廣“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，通過(guò)園區(qū)共建、稅收分成等方式實(shí)現(xiàn)利益共享；建立生態(tài)產(chǎn)品品牌增值機(jī)制，將保護(hù)區(qū)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為特色農(nóng)產(chǎn)品溢價(jià)能力。通過(guò)市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制，以“保護(hù)—增值—反哺”的良性循環(huán)激勵(lì)持續(xù)的保護(hù)投入。

健全保障體系，夯實(shí)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化運(yùn)行基礎(chǔ)

進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，可以從完善法治保障體系、優(yōu)化財(cái)政保障機(jī)制、健全監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系方面健全保障體系。

建議明確橫向補(bǔ)償?shù)倪m用范圍、實(shí)施程序與爭(zhēng)議解決機(jī)制。建立生態(tài)受益區(qū)與保護(hù)區(qū)的權(quán)利義務(wù)清單，細(xì)化生態(tài)服務(wù)價(jià)值核算方法與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)則。設(shè)立環(huán)境資源審判專門法庭，推行生態(tài)案件跨行政區(qū)劃集中管轄。建立生態(tài)保護(hù)失信聯(lián)合懲戒制度，對(duì)拒不履行補(bǔ)償義務(wù)的主體實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入限制與信用降級(jí)。通過(guò)法律剛性約束穩(wěn)定各方預(yù)期，將政策倡導(dǎo)轉(zhuǎn)化為可訴可裁的法律義務(wù)，構(gòu)建權(quán)責(zé)對(duì)等的法治化治理秩序。

優(yōu)化財(cái)政保障機(jī)制是健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的核心支撐。在資金來(lái)源端，須突破單一財(cái)政依賴，探索構(gòu)建多元、穩(wěn)定的“資金池”管理模式，強(qiáng)化縱向引導(dǎo)資金的撬動(dòng)作用，確保持續(xù)充足的資金供給。在資金分配端，立足本地生態(tài)保護(hù)實(shí)際需求與成本，科學(xué)編制預(yù)算，建立基于生態(tài)服務(wù)價(jià)值、保護(hù)成本及績(jī)效貢獻(xiàn)的精細(xì)化、差異化分配標(biāo)準(zhǔn)，保障資金投放公平合理且精準(zhǔn)高效。在資金監(jiān)管端，強(qiáng)化全周期績(jī)效管理，構(gòu)建“項(xiàng)目?jī)?chǔ)備—過(guò)程審計(jì)—效果評(píng)價(jià)”的閉環(huán)監(jiān)管體系，保障資金定向用于生態(tài)保護(hù)修復(fù)與治理項(xiàng)目，嚴(yán)防擠占或替代一般性財(cái)政支出。通過(guò)提高補(bǔ)償資金的使用效能與制度可持續(xù)性，激勵(lì)保護(hù)行為。

監(jiān)督機(jī)制不夠完善可能導(dǎo)致存在權(quán)力尋租空間，生態(tài)損害責(zé)任追溯困難。建議構(gòu)建人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、公眾社會(huì)監(jiān)督的立體化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，建立補(bǔ)償資金使用全流程追溯制度。實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)，對(duì)截留、挪用等違規(guī)行為實(shí)施剛性約束與問(wèn)責(zé)。建立生態(tài)保護(hù)政務(wù)公開(kāi)清單，定期發(fā)布區(qū)域生態(tài)質(zhì)量公報(bào)與補(bǔ)償協(xié)議執(zhí)行報(bào)告。推行生態(tài)保護(hù)目標(biāo)離任審計(jì)，審計(jì)結(jié)果作為干部選拔任用的核心依據(jù)。通過(guò)壓力傳導(dǎo)確保制度剛性運(yùn)行，維護(hù)生態(tài)治理的公正性與公信力，實(shí)現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”的治理閉環(huán)。